Artículo escrito por Valeriano Gómez y publicado en Ed. Relaciones laborales. Nº 1, 2010, páginas 1619-1628 (Junio, 2010).
Resumen
El modelo austríaco de indemnización por despido reformado en 2003 ha ejercido una considerable influencia en el debate laboral europeo. En términos generales el esquema austríaco consiste en la combinación de un diseño de aseguramiento de los costes del despido, mediante una cotización a cargo de las empresas, junto con el establecimiento de un derecho, para los trabajadores acogidos, a una indemnización equivalente que podría acumularse de forma individual, incluso para los casos en que no fuera despedido, hasta su percepción en el momento de la jubilación. En el presente artículo se recogen las principales características del sistema austríaco y se discuten algunas cuestiones de interés a la hora de estudiar su implantación en España.
Introducción
Desde que entrara en vigor hace ahora algo más de siete años (enero de 2003), el modelo de reforma de la indemnización por despido implantado en Austria ha ejercido una considerable influencia en el debate laboral europeo. Una de las razones que explican el interés que la experiencia ha despertado, seguramente reside en el hecho de ser la primera forma de aseguramiento universal del derecho legalmente establecido a que el trabajador reciba una indemnización a cargo de la empresa, cuando finaliza la relación laboral como consecuencia de su despido. En realidad, no deja de resultar sorprendente en perspectiva histórica que, a diferencia de otras contingencias financiadas a través de cotizaciones sobre los salarios, la indemnización por despido no haya registrado a lo largo del pasado siglo experiencias de cobertura mediante instrumentos de seguro colectivo.
Es cierto que los problemas que suelen resultar inherentes a la provisión de seguros (como la información asimétrica o el riesgo moral) también lo estarían para este tipo de contingencia, con independencia de que fuera cubierta a través de instrumentos de seguro públicos o privados, pero son precisamente este tipo de circunstancias las que explicarían la intervención pública y el carácter universal del seguro.
El caso de la protección del desempleo es un buen ejemplo de un seguro universal progresivamente instrumentado tras el fracaso de sistemas de seguro de carácter voluntario. Durante el siglo XIX se desarrollaron en diversos países europeos seguros voluntarios de iniciativa sindical (en algunos casos, como el británico, con un alto grado de implantación). A partir del último decenio del siglo XIX, y sobre todo desde 1901, muchos municipios procedieron a subvencionar este tipo de fondos voluntarios en Holanda, Italia, Alemania, Bélgica, Francia, Noruega y Dinamarca. En cuatro de los países antes señalados se establecieron subvenciones a escala nacional entre 1905 y 1908 que permanecieron vigentes hasta la implantación de sistemas obligatorios.
Debe subrayarse que todos fracasaron y, de forma especial, los conocidos bajo la denominación de sistema de Gante, por ser en esta ciudad donde se produjo uno de los movimientos iniciales a favor de la subvención municipal de los seguros voluntarios, como consecuencia de los incentivos perversos generados por el carácter voluntario del seguro, dado que impulsaban el aseguramiento de los trabajadores con mayor riesgo de incurrir en desempleo, lo que encarecía la cotización o la aportación municipal al fondo (o ambas cosas al mismo tiempo).
Pero incluso con anterioridad a la extensión de la cobertura del desempleo la mayor parte de los países europeos (España entre ellos a partir de la primera década del siglo XX) establecieron instrumentos de seguro para financiar y proteger los daños causados en caso de accidente de trabajo, una contingencia, conviene subrayarlo, sobre la que casi todos los diseños legales en Europa establecían la responsabilidad empresarial en la reparación del daño o la enfermedad causada. Una vez establecida la responsabilidad del empresario en caso de accidente, la cobertura a través de un seguro colectivo obligatorio no tardaría demasiado tiempo en aparecer.
El modelo austríaco
Un de las primeras cuestiones que debe ser aclarada al caracterizar el modelo austríaco es el hecho de que no solo establece una forma de financiación de de la indemnización por despido, sino que configura una nueva prestación –así podría, sin duda ser definida- para todos los trabajadores, con independencia de que sean o no despedidos y cualquiera que sea el origen de la iniciativa para el cese en la relación laboral (del trabajador o del empresario). Veámoslo con algún detalle.
Cuando el trabajador es despedido el sistema cubre (para los contratos celebrados a partir de su entrada en vigor) el conjunto de la indemnización devengada en función de la fórmula de cálculo legalmente prevista. Como es sabido dicha fórmula es menos generosa que la española[1] pero, más que en su cuantía, lo relevante del modelo reside en que un Fondo[2] financiado con cotizaciones empresariales asume el pago de la indemnización devengada en función del salario y la antigüedad del trabajador en la empresa.
Gráfico 1
Reforma de la indemnización por despido en Austria
Junto a la indemnización por despido –que puede ser percibida cuando el trabajador lo desee- la ley establece que si la iniciativa para el cese de la relación laboral es del trabajador, también se genera el mismo derecho en función de la antigüedad en la empresa aunque en este caso el trabajador no tendría derecho al cobro inmediato sino a su percepción en el momento de la jubilación[3].
Pero, además –aquí reside en realidad el carácter más amplio de la prestación que la condición de mera indemnización del despido- todo trabajador va acumulando un derecho a lo largo de su vida laboral que puede ser percibido en el momento de su jubilación, aunque no sea despedido ni cambie de empleo por propia iniciativa a lo largo de su historial de empleo
El tipo de cotización establecido en Austria para financiar el conjunto del modelo es de 1,53% sobre el salario, pero merece la pena subrayar que la mayor parte del coste no es el derivado de la financiación de la indemnización de los despidos sino que se produce en el devengo de derechos para todos los trabajadores en función de su historia laboral.
Dado el volumen medio de días de derecho por año de antigüedad en el empleo[4], bastaría con una cotización de alrededor de una cuarta parte del total para financiar la indemnización de los trabajadores despedidos, destinándose el resto (casi 1,2 puntos de la cotización) a la prestación a percibir en la jubilación y no en caso de despido. Desde esta perspectiva se comprende mejor la concepción mixta de un modelo destinado, por una parte, a reordenar el diseño del despido y, por otra, a fortalecer el sistema de pensiones –si bien debe reconocerse que de una forma todavía insuficiente dado el bajo nivel de cotización establecido–.
¿Es posible trasladar a España el modelo de despido autríaco?
Llegados a este punto merece la pena preguntarse acerca de las posibilidades de implantación en España de un esquema de seguro como el austríaco hasta ahora descrito. Para ello deben establecerse algunos supuestos previos. Empezaremos por una consideración vinculada al diseño del marco institucional del despido: la traslación a España del modelo austríaco no tiene porqué realizarse en el conjunto de todas y cada una de sus características. No hay ninguna razón para pensar que el diseño legal, alejado en el caso austríaco del despido causal característico del modelo español, o el esquema de la prestación, que rebasa ampliamente la indemnización por despido, deban ser obligadamente considerados de una forma agregada.
La principal virtualidad del proyecto austríaco reside en la financiación a través de un seguro universal y contributivo, a cargo de la cotización de las empresas, de la indemnización del despido introduciendo, adicionalmente, otros elementos que lo acercan a lo que podría llegar a ser un esquema complementario de pensiones de contribución definida[5].
Gráfico 2
Evolución de los despidos en España 1980 - 2009
Más allá de los efectos adversos, que podrían originarse, incrementando los ya muy altos niveles de rotación laboral[6], la introducción de un sistema de seguro para la financiación del despido en España podría combinar dosis eficientes de flexibilidad y seguridad sin alterar los equilibrios básicos del modelo laboral español.
Para ello, es crucial mantener un grado significativo de indemnización a desembolsar por el empresario en el momento del cese de la relación laboral. Aunque todavía no están disponibles evaluaciones útiles sobre los resultados en Austria en cuanto al comportamiento de la rotación laboral (hay que tener en cuenta que todavía se mantienen en el anterior modelo un número significativo de empresas y trabajadores) las primeras impresiones parecen avalar la idea de que la asunción por los Fondos de Previsión del total de la indemnización podría estar incrementando el flujo de salidas.
En el caso español, los datos arrojarían un gasto total en indemnizaciones por despido situado en un rango aproximado desde alrededor de 2.500 a 4.500 millones de euros anuales. La primera cifra corresponde al gasto estimado para 2004 en pleno periodo de auge cíclico mientras que la segunda es la registrada en 2008[7]. Esto significa que –sin efectos adicionales sobre el flujo de despidos generados por el nuevo modelo- una cotización de alrededor de 1,2 puntos sobre la masa salarial podría ser suficiente, a lo largo del ciclo, para financiar los costes anuales del despido en España[8].
Por su parte, de forma similar al modelo austríaco, establecer un devengo anual para todos los trabajadores de, por ejemplo, 4 días de salario por cada año de antigüedad en el empleo, podría significar un coste anual equivalente a 1 punto de cotización sobre la masa salarial.
Ahora bien, como antes se indicaba, el diseño de la operación en España –a la luz de los resultados derivados de la implantación de la Ley 45/2002– debería evitar la financiación total del despido a cargo del sistema de seguro. Por ello, una opción mediante la cual el seguro se hiciera cargo de un coste equivalente a 8 días de salario por año de antigüedad acumulada podría ser financiada con una cotización de entre 0,3 a 0,5 puntos de cotización sobre la masa salarial[9].
En el contexto en que se desarrolla el diálogo social es España una operación como la descrita podría articular el eje central de una reforma laboral concebida desde el equilibrio y planteada con la condición de no afectar al núcleo básico de los derechos sociales y laborales. Las empresas se beneficiarían de un mecanismo de seguro, financiado por sus propias aportaciones, que al afectar solo a una parte del coste indemnizatorio reduciría los efectos más nocivos sobre la rotación laboral. La configuración legal y la fórmula de cálculo del derecho a la indemnización no tendrían, en lo esencial, por qué alterarse en relación a la situación actual –incluso si hubiera margen podría establecerse un nuevo derecho que se devengaría a lo largo de la vida laboral y que se percibiría en el momento de la jubilación a razón de 4 días por año de antigüedad en el empleo además del rendimiento anual acumulado–.
Desde el punto de vista de las restricciones derivadas del comportamiento de los costes, un planteamiento como el señalado podría ser compatible con un escenario que no incrementara los costes sociales a cargo de las empresas, si se reducen en una medida similar otras cotizaciones distintas de las que financian las contingencias comunes. En este ámbito las cotizaciones al desempleo correspondientes a los contratos indefinidos aparecen como la mejor opción de compensación de costes, a la espera de que la mejora del ciclo deje margen para una hipotética –y en mi opinión necesaria- elevación de las cotizaciones por desempleo de los contratos temporales.
Aunque la experiencia española avala holgadamente la preferencia por los procesos de reforma pactados, la principal ventaja de un esquema como el señalado reside precisamente en la posibilidad de su impulso sin graves costes políticos ante la perspectiva de que no llegue a fructificar el proceso de diálogo. Por supuesto, la mejor opción reside en el diseño de una buena política en un marco de amplio consenso. Pero siempre puede haber una opción peor que impulsar buenas políticas sin acuerdo en el diálogo con los interlocutores sociales: hacer malas políticas sin respaldo social.
Notas:
[1] Su tope máximo sitúa la indemnización en 12 meses de salario en Austria frente a 12 meses, en caso de despido objetivo, y 24 ó 42 meses, para el despido improcedente, en España.
[2] En realidad, son hasta nueve los distintos Fondos de Previsión de los Trabajadores que han sido establecidos, casi siempre con carácter sectorial.
[3] El gobierno fija anualmente el tipo de rendimiento de los fondos acumulados a favor de los trabajadores que no puedan, o no deseen, retirar los derechos devengados en el momento del cese de la relación laboral.
[4] Como puede observarse en el gráfico 1 para una antigüedad de 10 años el devengo de indemnización sería de 2 meses (equivalente a 6 días/año) proporción que crece hasta alrededor de 9 días/año para una antigüedad de 37 años.
[5] Recuérdese que tanto el modelo público español como el austríaco son de prestación definida (aquellos que fijan un derecho que se percibe durante toda la vida a partir de la jubilación). Los modelos de contribución definida se caracterizan por que el derecho se corresponde con la contribución realizada (en general con independencia de la esperanza de la vida tras la jubilación)
[6] Efectos que deben y pueden limitarse mediante un diseño adecuado del nuevo esquema (no hay que olvidar el impacto crucial producido en los flujos de salida en el empleo por la Ley 45/2002. Cuando se analiza la evolución de los despidos en España (ver Gráfico 2) llama poderosamente la atención, el formidable crecimiento experimentado a partir de 2002, en plena etapa de auge, tras la entrada en vigor de la citada ley que aligeró muy considerablemente la tramitación y el coste efectivo del despido en España, desplazando de forma intensa los incentivos hacia la utilización de esta forma de despido (que ahora es usada en alrededor del 80% de los despidos realizados en España).
[7] INE (Encuesta de Coste Laboral 2004 y 2008). Los datos correspondientes a 2009 procedentes de la Encuesta de Coste Laboral elevarían el montante anual de indemnizaciones por despido a casi 7.000 millones. No obstante, algunas estimaciones del coste medio por despido dado el flujo anual de despidos podrían elevar dicha cantidad en alrededor del 35% lo que podría situar el volumen total de indemnizaciones por despido durante 2009 en una cifra de alrededor de 10.000 millones de euros.
[8] La cotización anual debería, aproximadamente, ascender a 1,5 puntos durante 2008 y 0,85 puntos en 2004.
[9] La estimación se refiere a la cotización no ajustada a lo largo del ciclo correspondiente al volumen de despidos realizados en 2004 y 2008.